بزرگنمايي:

فصل تجارت - اگر می خواهید درباره ضرورت استراتژی توسعه صنعتی در ایران بدانید، حواندن این مقاله به شما توصیه می شود.
بهروز هادی زنوز/ اقتصاددان
مقدمه
سرمایه داری صنعتی ابتدا در اروپا بوجود آمد و از طریق تعامل کشورهای اروپایی با کشورهای واقع در افریقا، آسیا و امریکا، گسترش یافت. این تعامل ابتدا از طریق اعمال قدرت نظامی و نفوذ سیاسی انجام گرفت و بعدا توسط عقد معاهدات نابرابر تجاری و سرمایه گذاری خارجی بسط یافت. از طریق این روابط نابرابر بود که کشورهای غیر اروپایی به عقب ماندگی خود پی بردند و ضمن مقابله با تجاوز کشورهای اروپایی، به امید دست یافتن به استقلال سیاسی و اقتصادی، در صدد اقتباس علوم و فنون غربی و نهادهای آموزشی، اداری و سیاسی آن بر آمدند.
ژاپن اولین کشور غیر اروپائی بود که در اواخر سده نوزده تا قبل از جنگ جهانی اول در دوره امپراتوری «میجی» با انجام اصلاحت ارضی، اداری و آموزشی و ایجاد صنایع نوین بویژه در حوزه تولید فولاد، مواد شیمیائی و صنایع دریائی و نظامی، در جهت صنعتی شدن گام برداشت. اما بواسطه تمایلات امپریالیستی قبل از جنگ جهانی دوم ، دولت ژاپن منابع فراوانی را صرف تصرف کشورهای همسایه کرد و نتوانست به جرگه کشورهای صنعتی به پیوندد. اما در دوره بعد از جنگ جهانی دوم دولت ژاپن توانست با حمایت موثر از صنایع داخلی و هدایت بخش خصوصی آن کشور به موفقیت های درخشانی در این زمینه دست یابد.
برخی از کشورهای آسیای جنوب شرقی مانند کره جنوبی، تایوان و سنگاپور و چین نیز توانستند با اتخاذ سیاست های سنجیده صنعتی، بر شکاف تکنولوژیک خود با کشورهای غربی فائق آیند و به پیشرفت های نمایانی در جهت بهبود سطح درآمد رفاه جامعه خود دست یابند. گفتنی است که در دو دهه اخیر، بر فهرست کشور های تازه صنعتی شده موفق افزوده شده است.
متاسفانه تلاش های کشور ما در زمینه صنعتی شدن و دستیابی به رشد اقتصادی نوین، از اواخر دوره قاجار تا به امروز با افت و خیز و وقفه های طولانی همراه بوده و به همین دلیل امروزه اقتصاد ایران در زمره کشورهای با درآمد متوسط پائین طبقه بندی می شود. بدیهی است بررسی این ناکامی ها فرصت دیگر ی را می طلبد. اما به دلیل آن که این روزها مباحثاتی در حوزه ضرورت تدوین سیاست صنعتی در کشور مطرح می شود، لازم است نکاتی را اجمالا در این زمینه مطرح کنیم.
ضرورت سیاست صنعتی
سیاست صنعتی به معنای هدایت تخصیص منابع بین بخش‌های صنعتی یا سازمان صنعتی یک بخش خاص است که به منظور بهبود عملکرد رفاهی اقتصاد ملی در بلند مدت اتخاذ می‌شود. ضرورت مداخله دولت در امور صنعتی، ناشی از وجود نواقص بازار است. بانک جهانی در کتاب معجزه آسیائی، چهار عامل شکست بازار را در زمینه تخصیص منابع کمیاب، به شرح زیر مطرح کرده است:
1- عدم کارائی بازار سرمایه که ناشی از شکاف اطلاعاتی است؛
2- بزرگی حجم سرمایه‌گذاری در اثر تقسیم ناپذیری و صرفه‌های مقیاس؛
3- تملک ناقص نتایج و ثمرات سرمایه‌گذاری در زمینه کسب دانش و مهارت توسط بنگاه‌ها؛
4- ناتوانی سرمایه‌گذاران منفرد در عملکرد عقلائی در زمانی که سرمایه‌گذاری‌ها از نظر تکنولوژیکی وابستگی متقابل دارند.
هرچند دسته‌بندی فوق، بصیرت لازم را برای شناخت برخی موارد مهم نواقص بازار نشان می‌دهد، لیکن در آن، فرآیند بطئی، پرهزینه و غیرقابل پیش‌بینی کارآمد شدن بنگاه‌ها در کشورهای در حال توسعه نادیده گرفته شده است. در حالی که ورود به عرصه تکنولوژی‌های پیشرفته و دشوار، در غیاب مداخله‌های حمایتی برای فائق آمدن بر هزینه‌های "یادگیری"، محدود خواهد بود. از سوی دیگر، ارائه حمایت بدون چاره‌جویی برای رفع نارسائی‌های مذکور، می‌تواند موجب اتلاف منابع شود. نکته در خورد توجه دیگر این است که انحرافاتی که به واسطه دخالت‌ها به وجود می‌آید باید خنثی شود؛ به ویژه آن که "حمایت" باید با "فشارهای رقابتی" برای ورود به بازار جهانی همراه باشد. این همان چیزی است که در استراتژی جایگزینی واردات نادیده گرفته می‌شد.
برای کسب توانائی‌های تکنولوژیکی، باید در سه سطح مختلف، فعالیت‌هایی برای رفع نارسائی‌های بازار و مدیریت انجام شود. این سطوح عبارتند از: درون بنگاه‌ها، مناسبات بین بنگاه‌ها و بازار عوامل تولید. این نارسائی‌ها با یکدیگر ارتباط متقابل دارند و رفع آنها مستلزم دخالت‌های کارکردی و گزینشی است. دخالت در بازارهای عوامل تولید و بازار محصولات، باید هماهنگ و یکپارچه شوند؛ انجام یکی از این دخالت‌ها بدون دیگری می‌تواند غیرمؤثر و حتی زیانبار باشد.
چون یادگیری، فرآیندی برهم ‌فزاینده و افزایشی است، هدف مداخله دولت باید پشتیبانی از فعالیت‌هایی باشد که ریشه در مهارت‌ها و دانش موجود در کشور داشته باشد و گام‌هایی که به سمت تکنولوژی‌های جدید برداشته می‌شود، باید معتدل و مبتنی بر ارزیابی واقع بینانه از اهداف قابل تحقق در یک دوره زمانی معقول باشد.
الزامات سیاست صنعتی
برای اعمال سیاست صنعتی باید به دو نکته اساسی توجه داشت:
1- چون کارکرد سیاست صنعتی تکمیل کردن ساز و کار بازار رقابتی است، یکی از پیش‌نیازهای سیاست صنعتی آن است که قبلا چارچوب‌هایی قانونی و نهادی اولیه برای ایجاد و حفظ شرایط بازار رقابتی در اقتصاد کشور به وجود آمده باشد.
2- عوامل خصوصی و تکنوکرات‌های دولتی، با قواعد و اخلاقیاتی که زیربنای رفتار بازار رقابتی است، آشنائی داشته باشند.
باید دانست که اتخاذ و اعمال سیاست صنعتی از عهده همه دولت‌ها بر نمی‌آید. در غیر این صورت، شاهد ورود تعداد بیشتری از کشورها به جرگه کشورهای صنعتی می‌بودیم. به همین دلیل، حتی زمانی که بتوان ضرورت یک سیاست صنعتی را توجیه کرد، هیچ تضمینی برای اجرای موفقیت‌آمیز چنین سیاستی توسط دولت وجود ندارد. "نبود اطلاعات دقیق"، نبود توانائی برای درک علل و عواقب شکست بازار و "فقدان وفاق عمومی" در مورد اهداف اجتماعی که به روشنی بیان شده باشد، از جمله دلائل شکست دولت در اجرای موفقیت‌آمیز سیاست صنعتی است. مهم‌تر از آن، مسئله‌ای واقعی که در مقابل دولت وجود دارد، عبارت است از طراحی و مدیریت یک سازوکار عمومی برای مقابله، هماهنگی و اشاعه اطلاعات که از طریق آن، هدف‌های مختلف و بالقوه متضاد عاملان خصوصی و مقامات دولتی سازگار شوند. و مآلا تطابق داطلبانه همه طرف‌های درگیر با سیاست صنعتی تأمین شود؛ که یقینا کار ساده‌ای نیست.
آنچه این کار را باز هم دشوارتر می‌کند، علت‌های نهایی موارد شکست دولت است: این که انسان همواره در معرض خطا است. مداخله دولت در هر شکل آن، ناگزیر، به نفع برخی صنایع نسبت به صنایع دیگر خواهد بود. بنابراین همیشه امکان رشوه‌خواری، رفتارهای فرصت‌طلبانه و فعالیت‌های رانت‌جویانه وجود دارد و این امکان هست که سرانجام، اقتصاد بازاری که دولت به ان کمک کرده است، بدتر از اقتصادی عمل کند که در آن نیروهای بازار به طور کامل در کارند و موارد شکست بازار نیز وجود دارد.
برای پرهیز از شکست دولت، نسخه عامی وجود ندارد، اما تجربه کشورهای موفق در زمینه سیاست‌گذاری صنعتی نشان می‌دهد که:
1- در این کشورها زمانی که "صنایع راهبردی" انتخاب و این صنایع از ترجیحات مالیاتی و اعتباری برخوردار شدند، ملاک‌های انتخاب صنعت، بی‌طرفانه، شفاف و به طور عینی قابل بررسی بوده‌اند؛
2- در این کشورها، سازوکار دقیقی برای همکاری و توافق میان مقامات اداری دولت، مؤسسات صنعتی و بانک‌های خصوصی و عمومی ایجاد شده و از طریق مبادله اطلاعات، هماهنگی و تصدی، برنامه‌های فعالیت صنایع مختلف عملی شده است.
3- ساختارهای نهادی به طور ارادی به گونه‌ای طراحی شده که بنگاه‌ها ناگزیر شوند در چارچوب سازوکار همکاری برای دسترسی به ترجیحات مالیاتی، یارانه‌ها، دریافت مجوز انعقاد قراردادهای تکنولوژی در سطح بین‌المللی با دریافت پروانه انحصاری واردات، با یکدیگر به رقابت بپردازند. از جمله این رقابتها، رقابت بر سر صادرات به منظور دستیابی به ارز و اعتبارات خارجی بوده‌است.
بنابراین، برای اجرای موفقیت‌آمیز سیاست صنعتی، وجود دولتی منزه، مبتنی بر شایسته‌سالاری و مستقل از نفوذ منافع خصوصی ضروری است. لذا در تدوین سیاست صنعتی، اولین گام، ایجاد تحول در ساختار دولت در جهت پیاده‌سازی صحیح و دقیق این سیاست‌ها است.
دسته بندی سیاست های صنعتی
سیاست‌های صنعتی تا جائی که در اقتصاد ایران می‌توان آنها را بکار بست به سه دسته تقسیم می‌شوند:
1- دسته اول، شامل سیاست‌هایی است که ساختار صنعتی کشور را تحت تأثیر قرار می‌دهد. این سیاست‌ها به ارتقاء صنایعی توجه دارند که دارای "اهمیت راهبردی" هستند یا انتقال منابع را از صنایع رو به افول به سمت صنایع دارای چشم‌اندازهای درخشان‌تر، از طریق محدود کردن تجارت و سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی یا فراهم کردن انگیزه‌های مالی مانند یارانه‌ها و کمک‌های مالیاتی، تسهیل می‌کنند.
2- دسته دوم، شامل سیاست‌هایی است که برای تصحیح موارد شکست بازار در زمینه "توسعه فناوری" و "اطلاعات ناقص" طراحی شده‌اند. در این حالت، سیاست‌هایی برای استفاده مناسب‌تر از منابع تحقیق و توسعه و منابع دانش موجود از طریق "تسهیل مبادله اطلاعات" و اعطای کمک‌های مالیاتی و پرداخت یارانه‌ها اتخاذ می‌شود.
3- دسته سوم، سیاست‌هایی است ک با دخالت‌های مدیریتی در "سازمان" صنعتی برخی صنایع، درصدد بهبود رفاه اقتصادی هستند. تنظیم ضوابط مربوط به ورود به صنعت و خروج از آنها، ایجاد کارتل‌های بحران، کارتل‌های عقلائی سازی و کارتل‌های تعدیل سرمایه‌گذاری، دخالت در ساختار رقابتی صنایع، دخالت در تخصیص منابع میان صنایع و رشته فعالیت‌های صنعتی از طریق هدایت‌های مدیریتی، از جمله این سیاست‌ها است.
در یک دسته‌بندی دیگر، اقدامات سیاست صنعتی را می‌توان به اقدامات انگیزه‌ساز و اقدامات تنظیمی تقسیم کرد. در مواردی دولت می‌تواند با ایجاد انگیزه‌های مالی و غیرمالی، بخش خصوصی را ترغیب به اتخاذ یک الگوی رفتاری خاص کند. اما در موارد دیگر، دولت از طریق هدایت مدیریتی و اجرائی، بنگاه‌های خصوصی را به انطباق رفتار خود با اهداف سیاست صنعتی وادار می‌نماید.
تنظیم رقابت و ساختار بازار
تقسیم‌ناپذیری فرآیند تولید برخی محصولات صنعتی، اهمیت صرفه‌های مقیاس در تولید کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای، محدود بودن اندازه بازار داخلی و نیز سهم کشور از بازار جهانی، حضور برخی شبه‌انحصارات صنعتی را در کشورهای در حال توسعه و پیشرفته صنعتی اجتناب‌ناپذیر ساخته است.
در ژاپن، دولت برای سالیان متمادی از مجتمع‌های بزرگ صنعتی حمایت کرد. در کره جنوبی نیز حمایت دولت از شکل‌گیری مجتمع‌های صنعتی، بر کسی پوشیده نیست. امروزه، در صنایع خودروسازی، تمرکز صنعتی بسیار بالا است. همچنین، تمرکز صنعتی در صنایع فولاد، پتروشیمی، هواپیماسازی، کشتی‌سازی و تعداد زیادی از رشته‌های صنعتی در خور توجه است. در دنیای پر مخاطره و رقابت‌آمیز کنونی، "بزرگ بودن" به یکی از شرایط اساسی بقا تبدیل شده‌است. لذا آزادی ورود همگان به همه رشته‌های صنعتی و مخالفت مدرسه‌ای با انحصارات، خود موجب رقابت بیش از حد و تنزل به "سطوح تعادلی پائین" در مسیر توسعه اقتصادی و صنعتی خواهد شد.
متأسفانه در کشور ما، به موضوع "رقابت" به صورت یک هدف غائی نگریسته می‌شود و نه یک وسیله برای نیل به کارائی. ضمن قبول مضرات انحصار و نقش مثبت رقابت در دستیابی به کارائی اقتصادی، مشاهده می‌کنیم کنار گذاشتن وضعیت شبه انحصاری و ورود به وضعیت رقابت ناب نئوکلاسیک در تعدادی از شاخه‌های صنعتی کشور، اشتباه بزرگی بوده که به عدم سودآوری بنگاه‌های فعال در این صنایع و کاهش توان رقابتی آنها در بازارهای جهانی و در نهایت به زیان توسعه صنعتی کشور منجر شده‌است. اعطای بی‌حد و مرز موافقت اصولی و پیدایش اضافه ظرفیت تولید در برخی صنایع مانند تولید سیمان، موکت، فرش ماشینی، صنایع غذائی و غیره، نتیجه‌ای جز اتلاف منابع و کاهش نرخ بهره‌برداری از ظرفیت‌های تولید نداشته‌است.
درک ایستا و غیرتاریخی از رقابت باید جای خود را به درک پویا و تاریخی از آن بدهد. در واقع رقابت افراطی موجب محروم ماندن از مزایای حاصل از مقیاس می‌شود. گذشته از این، در رقابت کامل، سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه به صرفه نخواهد بود. بنابراین نباید به تمرکز صنعتی با دید منفی نگاه کرد. نکته درخور توجه این است که امروزه رقابت در مقیاس بازار جهانی معنی پیدا می‌کند. لذا اگر صنایع داخلی که در آنها به دلائل یاد شده تمرکز صنعتی مفید است، در معرض رقابت تولیدکنندگان خارجی قرار گیرند، نخواهند توانست به مصرف کنندگان اجحاف کنند و در عین حال، برای حفظ بقای خود ناگزیر به بهبود کیفیت محصولات و کاهش هزینه‌های تولید خواهند شد. بنابراین کنترل ورود به صنعت به دلیل تقسیم‌ناپذیری‌ها و وجود صرفه‌های مقیاس در برخی رشته‌ها ضروری است.
مبادله اطلاعات و ایجاد هماهنگی بین صنایع
کارآفرینان خصوصی برای اتخاذ تصمیمات مناسب در مورد سرمایه‌گذاری صنعتی، نیازمند اطلاعاتی در مورد وضعیت بازارهای داخلی و خارجی، ظرفیت‌های موجود و در دست اجرا در داخل و خارج و تحولات فنی در صنعت موردنظر هستند؛ اما معمولا توان کارشناسی و مالی را برای گردآوردن اطلاعات و پردازش آنها ندارند. در برخی موارد نیز سرمایه‌گذاری در یک صنعت خاص، مستلزم هماهنگی میان صنایع بالادستی و پائین‌دستی است. این نوع هماهنگی، در درون انحصارات دولتی کمابیش صورت می‌گیرد.
نقش ستاد صنعت
یکی از مهم‌ترین وظایف ستاد صنعت کشور، تنظیم سیاست صنعتی و اعمال آن از طریق ابزارهای انگیزشی، اطلاع‌رسانی و هماهنگ کردن برنامه‌های بخش خصوصی است. در تشکیلات وزارت صنایع سابق، تهیه برنامه توسعه صنعتی، تشخیص اولویت‌های سرمایه‌گذاری، تعیین سیاست‌های حمایتی و تشویقی و صدور مجوزهای صنعتی برعهده معاونت توسعه صنعتی گذاشته شده بود. در عمل، درک روشنی از سیاست صنعتی و نحوه اعمال آن وجود نداشت؛ هرگز سند تحلیلی گویایی در این زمینه توسط این معاونت انتشار نیافت و مدیران دولتی و خصوصی، از سیاست‌ها و خط‌مشی‌های این معاونت اطلاع موثق و شفافی به دست نیاوردند؛ فعالان بخش خصوصی به کمیته‌های مشترک دعوت نشدند و میان وزارت صنایع، بانک صنعت و معدن و بخش خصوصی تعامل لازم صورت نگرفت. هر چند بعد از تشکیل وزارت صنعت، معدن و تجارت، تلاش هائی برای تنظیم سیاست های صنعتی به عمل آمد؛ اما این سیاست ها به کار بسته نشد و کاستی های گذشته استمرار یافت. هر چند ارزیابی تفصیلی عملکرد ستاد صنعت کشور نیازمند فرصت بیشتر است. اما می‌توان چنین نتیجه گرفت که سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی صنعتی در این بخش، به شدت متشتت و بسیار ناکارآمد است.
لینک کوتاه: https://news.tccim.ir/?78638