یک قرن جابه‌جایی جمعیت

فصل تجارت - حسین سقایی* در سال1335، از هر 68ایرانی، 36نفر در روستاها و 32نفر در شهرها زندگی می‌کردند. شصت سال بعد، این نسبت وارونه شد: 75نفر شهرنشین و 25نفر روستانشین. این آمار، خلاصه یکی از عمیق‌ترین تحولات اجتماعی و اقتصادی ایران در یک قرن اخیر است؛ تحولی که نه فقط جمعیت، بلکه جغرافیای سکونت، ساختار اشتغال و هویت فرهنگی این سرزمین را از بنیاد دگرگون کرد. اما آیا این تحول محصول برنامه‌ای اندیشیده بود یا نتیجه رهاسازی نیروهایی که هیچ‌کس مهارشان را در دست نداشت؟

آمارها نشان می‌دهد جمعیت شهری کشور در فاصله 1335 تا 1395 حدودا 10برابر شده، درحالی‌که جمعیت روستایی فقط 6.1برابر رشد کرده است. در همین بازه، تعداد نقاط شهری از 201 به 1242شهر رسیده؛ یعنی 1041شهر جدید. نکته تکان‌دهنده اینجاست: تنها 26شهر برای جذب سرریز جمعیتی شهرهای بزرگ احداث شد. باقی، یعنی 1015شهر، روستاهایی بودند که ارتقا یافتند و عنوان شهر گرفتند. بخش عمده‌ای از این شهرها حتی حداقل جمعیت لازم را نداشتند؛ اما به دلایلی مانند پیگیری نماینده شهرستان در مجلس، مرکزیت بخش یا شهرستان شدن، موقعیت خاص جغرافیایی یا سیاسی و در نهایت با موافقت مسوولان، شهر شدند. این پدیده را می‌توان «شهرسازی اداری» یا «شهرشدن با حکم» نامید؛ یکی از بنیادی‌ترین آسیب‌های ساختاری نظام سکونتگاهی ایران.
از مجموع 51‌میلیون و 416هزار و 792نفری که در 60سال به جمعیت شهری افزوده شده، 18‌میلیون و 449هزار و 312نفر، یعنی حدود 36درصد، ناشی از همین تبدیل نقاط روستایی به شهری بوده است، نه رشد طبیعی یا مهاجرت واقعی. بیش از یک‌سوم رشد شهرنشینی ایران در 6دهه گذشته، نه محصول جابه‌جایی واقعی انسان‌ها که نتیجه تغییر خطوط روی نقشه‌ها و تعاریف اداری بوده است. معیار شهر شدن نیز طی دهه‌ها بارها تغییر کرد و هر بار آسان‌تر شد: از پنج هزار نفر در سال1335 به 3هزار و 500نفر در سال1389 به‌همراه مرکز بخش و روستاهای واجد شرایط. این کاهش پلکانی آستانه، بدون فراهم شدن زیرساخت‌های لازم، به تسریع تبدیل روستاها به شهر انجامید. نتیجه آنکه امروز شمار قابل‌توجهی از شهرهای ایران، روستاهایی هستند که تنها نامشان عوض شده است.
اگر روند فعلی ادامه یابد، ایران در دو دهه آینده با مجموعه‌ای از بحران‌های همزمان روبه‌رو خواهد شد. نخستین و بنیادی‌ترین، بحران اقلیمی و مهاجرت‌های اجباری است. ایران در یکی از خشک‌ترین مناطق جهان قرار دارد و تغییرات اقلیمی این وضعیت را تشدید کرده است. افزایش خشکسالی و بروز مخاطرات جوی نظیر سیلاب‌های ناگهانی، سبب شده است بخش‌هایی از کشور به‌ویژه سیستان و بلوچستان، هرمزگان، فارس، کرمان و خوزستان شاهد مهاجرت‌های گسترده اقلیمی باشند. این مهاجرت‌ها فشار مضاعفی بر کلان‌شهرها و حاشیه‌های آنها وارد می‌کنند. پیش‌بینی می‌شود تا بیست سال آینده جمعیت شهرنشین ایران از مرز 74‌میلیون نفر بگذرد؛ رقمی که اگر بدون برنامه‌ریزی اقلیمی محقق شود، بحران آب و مسکن را به نقطه بی‌بازگشت می‌رساند.
دومین بحران، مسکن و سکونتگاه‌های غیررسمی است. برآوردهای ملی نشان می‌دهد بین 5 تا 8‌میلیون واحد مسکونی برای تامین تقاضای واقعی بازار و کاهش مسکن ناامن مورد نیاز است. سهم اجاره‌بها از درآمد خانوارهای ایرانی به بیش از یک‌سوم رسیده و‌میلیون‌ها خانوار از دسترسی به مسکن مناسب بازمانده‌اند. حدود 30درصد حاشیه‌نشینی شهرهای بزرگ ناشی از مهاجرت‌های روستایی است. شهرهای تهران، مشهد و کرج با ترافیک سنگین، آلودگی هوا و بیکاری فزاینده روبه‌رو هستند و جمعیت تهران از 8.7میلیون نفر در سال1395 به حدود 9.5میلیون نفر در سال1403 رسیده است. اما مساله فقط کمیت نیست؛ کیفیت زندگی شهری نیز به‌شدت تنزل یافته و شکاف طبقاتی، جغرافیای شهر را به دو نیمه برخوردار و محروم تقسیم کرده است.
سومین بحران، گسترش افقی شهرها و ناکارآمدی زیرساخت‌هاست. پژوهش مشترک مرکز علوم پیچیدگی وین و بانک جهانی روی بیش از 100شهر نشان می‌دهد اگر شهرها به‌جای رشد فشرده به سمت گسترش افقی حرکت کنند، تا سال2050 حدود 220‌میلیون نفر کمتر به آب لوله‌کشی و 190‌میلیون نفر کمتر به فاضلاب دسترسی خواهند داشت. در شهرهای پراکنده، قبض آب 75درصد بالاتر و دسترسی به آب لوله‌کشی تا 50درصد کمتر است. این یافته برای ایران که با بحران شدید آب مواجه است، زنگ خطری جدی است. هزینه ارائه خدمات شهری در شهرهای کوچک تازه‌تاسیس، به‌دلیل فقدان مقیاس اقتصادی، چند برابر شهرهای فشرده است و منابع محدود عمومی را صرف نگهداری ساختارهایی می‌کند که هرگز به بلوغ اقتصادی نمی‌رسند.
چهارمین بحران، تخلیه روستاها و تهدید امنیت غذایی است. بیش از 31 هزار روستای کشور خالی از سکنه شده و تنها 38هزار روستا دارای سکنه باقی مانده است. روستاهای کوچک با کمتر از 20خانوار با 84.5درصد خالی‌شدن، بیشترین آسیب را دیده‌اند. مهاجرت از روستاها بین 1355 تا 1395 سه‌برابر شده و اگر روند فعلی ادامه یابد، تا دو دهه دیگر بیش از 85درصد جمعیت کشور در شهرها متمرکز خواهد شد. کاهش جمعیت فعال روستایی به معنای کاهش تولیدات کشاورزی و رکود اقتصادی در مناطق روستایی است. ایران که سال‌ها بر خودکفایی غذایی تاکید داشته، با ادامه این روند به واردکننده بزرگ محصولات کشاورزی تبدیل خواهد شد. فراتر از اقتصاد، تخلیه روستاها به معنای از دست دادن دانش بومی و حافظه تاریخی این سرزمین است.
گزارش2024 شهرهای جهان، منتشرشده توسط برنامه اسکان بشر سازمان ملل، نشان می‌دهد بیش از 2‌میلیارد شهروند تا سال2040 با افزایش دمای دست‌کم 0.5درجه روبه‌رو خواهند شد و 36درصد جمعیت شهری جهان میانگین دمای سالانه 29درجه یا بالاتر را تجربه خواهند کرد. سهم فضای سبز شهری جهان از 19.5درصد در 1990 به 13.9درصد در 2020 کاهش یافته است. برای تهران که با جزیره حرارتی شهری دست‌وپنجه نرم می‌کند، پیش‌بینی شده دمای شبانه تا سال2030 سالانه 0.08درجه افزایش یابد.
تجربه ژاپن آموزنده است. در این کشور معیار شهر شدن 30هزار نفر است، اما برخلاف ایران، اکثر سکونتگاه‌های روستایی دارای بیش از 30هزار نفر جمعیت هیچ تمایلی به شهر شدن ندارند؛ زیرا در صورت تبدیل به شهر، باید مالیات بیشتری به دولت بپردازند. این ساختار انگیزشی معکوس، از شهرسازی اداری جلوگیری کرده است. معیار جمعیتی نیز به‌تنهایی نمی‌تواند در تفکیک شهر از روستا پاسخگو باشد؛ عوامل نهادی، کارکردی، سطح توسعه و ساختار اقتصادی نیز باید لحاظ شوند. تجربه برزیل در 1972 که معیار شهر شدن را از 20هزار به 5هزار نفر کاهش داد یا تجربه مکزیک در دهه90، نشان می‌دهد این مساله چالشی جهانی است.
راهکار در تغییر نام روستا به شهر خلاصه نمی‌شود. کشورهایی که دوره گذار برای تبدیل روستا به شهر در نظر می‌گیرند، یعنی سکونتگاه‌هایی که چند سال فرصت دارند زیرساخت‌های لازم را کسب کنند و در صورت موفقیت شهر شوند، می‌توانند الگوی مناسبی برای ایران باشند. اما مهم‌تر از آن، بازنگری در سیاست‌های توسعه روستایی است. تا زمانی که روستاها فاقد متولی واحد و مدیریت یکپارچه باشند و اقتصاد روستایی بر پایه کشاورزی ناپایدار استوار باشد، هیچ سیاست تشویقی نمی‌تواند جلوی تخلیه جمعیت را بگیرد. تجربه ادغام جهاد سازندگی و وزارت کشاورزی نشان می‌دهد روستاها پس از آن بار دیگر فاقد متولی خاص شدند و نبود مدیریت واحد همچنان خلأ اصلی حوزه روستایی است.
ایران در آستانه یک دوراهی تاریخی است. اگر روند فعلی ادامه یابد، تا سال1420 با کشوری روبه‌رو خواهیم بود که بیش از 85درصد جمعیتش در شهرهایی زندگی می‌کنند که بسیاری فاقد زیرساخت‌های اولیه‌اند؛ روستاهایی خالی که امنیت غذایی را به مخاطره انداخته‌اند و شهرهای بزرگی که با بحران آب، مسکن و آلودگی دست‌وپنجه نرم می‌کنند. اما اگر امروز به فکر تحول اجتماعی و اقتصادی در جامعه روستایی و بازنگری در سازوکار تبدیل روستا به شهر باشیم، می‌توان مسیری متفاوت را تصور کرد. شهرسازی اداری بدون پشتوانه اقتصادی، نه فقر را کاهش می‌دهد و نه شکاف شهر و روستا را پر می‌کند. آنچه ایران امروز به آن نیاز دارد، نه شهرهای بیشتر، بلکه شهرهای بهتر و روستاهای زنده‌تر است. این معادله‌ای است که تنها با برنامه‌ریزی یکپارچه، مدیریت واحد روستایی و سرمایه‌گذاری در اقتصادهای محلی قابل حل است و هر سال تاخیر، هزینه‌های آن را برای نسل‌های آینده سنگین‌تر می‌کند.
* دانشجوی دکترای اقتصاد شهری و منطقه‌ای