فصل تجارت - هر پیشنهادی برای مقابله با ورشکستگی قریبالوقوع تامین اجتماعی باید بر پایه درکی درست از تاریخ استوار باشد: اینکه چرا اصلاحات سال1977 تنها پنج سال دوام آورد، درحالیکه اصلاحات سال1983 پنجاه سال توانمندی مالی به همراه آورد. اصلاحات سال1977 در شرایطی شکست خورد که دستمزد واقعی رو به کاهش بود، قیمتها سیر صعودی داشتند و اقتصاد در رکود بهسر میبرد. اصلاحات سال1983 عمدتا بهدلیل قدرتمندی اقتصاد به موفقیت رسید: نرخ تورم بهشدت کاهش یافت و دههها ثبات قیمتها را در پی داشت و دستمزد واقعی افزایش یافت و حدود ربع قرن رشد اقتصادی قوی را رقم زد.
فیل گرام* هر اصلاحی در نظام تامین اجتماعی که بر افزایش نرخ مالیات و گسترش سقف درآمد مشمول آن استوار باشد، میلیونها مالیاتدهنده را به نرخ نهایی تجمعی بیش از 50درصد سوق میدهد؛ چیزی که اقتصادی را که دستمزد واقعی در آن هماکنون راکد است و تولید ناخالص داخلی با نرخی کمتر از 2درصد در سال رشد میکند، فلج میکند و سرانجام نیز در تامین توانمندی مالی تامین اجتماعی ناکام میماند.
فرانکلین روزولت، رئیسجمهور وقت آمریکا، در سال1935 گفته بود تامین اجتماعی «نظامی از مستمریهای اجباری و مبتنی بر حق بیمه است که بهمرور نظامی خودکفا برای نسل جوان کنونی و نسلهای آینده برپا خواهد کرد.» رئیس کمیته دارایی سنا، پت هریسون (دموکرات، میسیسیپی)، وعده داده بود «نظام مستمریها این اطمینان را به کارگر میدهد که خود او در حال تامین دوران سالخوردگیاش است.» دو سال بعد، وزارت دادگستری دولت روزولت در دیوان عالی استدلال کرد که مالیاتهای تامین اجتماعی «مالیاتهایی حقیقیاند که هدفشان صرفا کسب درآمد است و عواید آنها بدون هیچ محدودیتی به خزانه واریز و بهعنوان بخشی از عواید مالیاتی داخلی، برای پشتیبانی عمومی از دولت در دسترس است. مالیاتدهنده حق اعتراض به چگونگی هزینهکرد وجوه خزانه فدرال را ندارد.»
مایکل سولون** با آنکه دریافت مالیات تامین اجتماعی در ابتدا بهمراتب از پرداخت مزایا پیشی میگرفت، دولت از صندوق نمادین این برنامه غارت کرد، مزایا و ذینفعان جدیدی به آن افزود. کنگره پرداخت مزایا برای بازنشستگان را افزایش داد و پوشش آن را به همسران و افراد تحت تکفل نیز گسترش داد. تعدیلهای ناشی از تورم موج رقابتهای انتخاباتی برای افزایش وعدههای مزایا را برانگیخت. پس از جنگ جهانی دوم، افزایشهای پیاپی قانونی، مزایای تامین اجتماعی تعدیلشده با تورم را برای کارگری با میانگین درآمد مادامالعمر 442درصد افزایش داد؛ رقمی 28درصد سریعتر از رشد تولید ناخالص داخلی سرانه.
در سال1972، دولت نیکسون پیشنهاد داد نحوه انباشت مزایای تامین اجتماعی پیش از بازنشستگی بر اساس رشد اسمی دستمزد و پس از بازنشستگی بر اساس تورم، بهطور خودکار تعدیل شود. اما یک خطای تدوینی در متن قانون، مزایا را هم بر اساس دستمزد اسمی و هم بر اساس تورم تعدیل کرد و در نتیجه اثر تورم دوبار محاسبه شد. هزینه مزایای تامین اجتماعی 21درصد اضافی جهش کرد، موجودی اسمی صندوق یکسوم کاهش یافت و صندوق در آستانه ورشکستگی پنجساله قرار گرفت.
اصلاحات سال1977 دو تغییر اساسی به همراه داشت: نخست، دوبار محاسبهشدن تورم در فرمول تعدیل مزایا را حذف کرد (هرچند همچنان انباشت مزایا پیش از بازنشستگی براساس رشد دستمزد، نه قیمتها، تعدیل میشد). دوم، نرخ مالیات بر حقوق (شامل تامین اجتماعی و مدیکر) را 14درصد و سطح درآمد مشمول مالیات تامین اجتماعی را میان سالهای 1977 تا 1982 به میزان 96درصد افزایش داد. جیمی کارتر، رئیسجمهور وقت، هنگام امضای اصلاحات سال 1977 گفت این نجات، «تا پایان قرن بیستم، هم مشکلات کوتاهمدت و هم بلندمدت نظام تامین اجتماعی را حل خواهد کرد.» اما در عمل، متولیان تامین اجتماعی تا سال1981 هشدار دادند که صندوق بازنشستگی و بازماندگان از نیمه دوم سال1982 «قادر به پرداخت بهموقع مزایا» نخواهد بود.
اصلاحات نجاتبخش سال1983 که با همکاری رونالد ریگان و تیپ اونیل شکل گرفت، عمدتا به این دلیل به موفقیت رسید که تا آن سال، فدرالرزرو با عزمی راسخ کمر تورم را شکسته بود و برنامه ریگان بهبودی اقتصادی بههمراه آورده بود که یک ربع قرن دوام آورد. تورم برای نزدیک به چهل سال مهار شد و از سال1983 تا آغاز بحران رهنهای کماعتبار (سابپرایم)، رشد واقعی تولید ناخالص داخلی بهطور میانگین سالانه 3.4درصد بود.
اصلاحات ریگان-اونیل همچنان بهعنوان نمونهای برجسته از همکاری دوحزبی در بهترین شکل خود شناخته میشود. بودجه ریگان و بسته نجات تامین اجتماعی، مجموعهای از مزایای «کسبنشده» همچون حداقل مزایا، مزایای فوت و مزایای دانشجویان بزرگسال را لغو یا بهطور اساسی اصلاح کرد و از طریق اصلاحیهای که نماینده جیک پیکل (دموکرات، تگزاس) پیشنهاد داد و اکثریت قاطع جمهوریخواهان از آن حمایت کردند، سن کامل بازنشستگی را از 65 به 67سال افزایش داد. این اصلاحات همچنین افزایشهای زمانبندیشده نرخ مالیات تامین اجتماعی را تسریع کرد و ایدههایی را که پیشتر شورای مشورتی تامین اجتماعی به ریاست جیمی کارتر و جوزف کالیفانو پیشنهاد داده بود، بهکار گرفت. این تلاش دوحزبی، از بحرانی آنی جلوگیری کرد و وضعیت مالی تامین اجتماعی را برای نیمقرن تثبیت کرد تا زمانیکه نظام تامین اجتماعی بر اساس شیوه پرداخت جاری و بدون سرمایهگذاری واقعی برای پشتیبانی از مزایا اداره شود، هرگز از نظر مالی در بلندمدت توانمند نخواهد بود.
دولت روزولت میتوانست بخشی از مالیات سالانه تامین اجتماعی را که برای پرداخت مزایای اندک سالهای آغازین لازم نبود، در صندوقی متعلق به همان کسانی که مالیات پرداخته بودند سرمایهگذاری کند. اگر چنین نظامی از همان ابتدا بهکار گرفته میشد و 70درصد آن در سبدی گسترده از سهام مشابه شاخص S&P 500 امروزی و 30 درصد در اوراق قرضه خصوصی دارای رتبهبندی سرمایهگذاری میشد، صندوق تامین اجتماعی در سال1977 بهجای 36میلیارد دلار اوراق قرضهٔ دولتی، 209میلیارد دلار دارایی واقعی در اختیار داشت. اگر مازاد حاصل از اصلاحات دوحزبی سال 1983 نیز در ترکیبی مشابه سرمایهگذاری میشد، صندوق تامین اجتماعی امروز بهجای اوراق قرضه دولتی به ارزش 2.6تریلیون دلار، 14.1تریلیون دلار دارایی واقعی در اختیار داشت. بهجز دوران بازیابی بلافاصله پس از همهگیری کرونا، رشد واقعی سالانه تولید ناخالص داخلی از سال2008 تاکنون تنها یکبار از مرز 3درصد عبور کرده است. با رشد اقتصادی یکسوم کمتر از میانگین دوره پس از جنگ جهانی دوم در این بازه، تاریخ برآوردی ورشکستگی از سوی متولیان تامین اجتماعی از سال2042 به سال2032 جلو کشیده شده است. تجربه تاریخی ما نشان میدهد اصلاحی که بر افزایش نرخ مالیات و حذف سقف درآمد مشمول آن تکیه کند، اقتصاد را فلج خواهد کرد و در دستیابی به توانمندی مالی بلندمدت ناکام خواهد ماند.
* رئیس پیشین کمیته بانکداری سنا
** پژوهشگر ارشد در موسسه هادسون